荊州市人民代表大會法制委員會 關于《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例(草案)》審議結果的報告 ——2019年10月30日在荊州市第五屆人民代表大會 常務委員會第二十三次會議上 荊州市人大法制委員會副主任委員徐前權

日期:2019-12-25 來源:荊州市人大常委會辦公室
荊州市人民代表大會法制委員會
關于《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例
(草案)》審議結果的報告
——2019年10月30日在荊州市第五屆人民代表大會
常務委員會第二十三次會議上
荊州市人大法制委員會副主任委員徐前權

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
2019年8月28日至29日,市五屆人大常委會第二十二次會議對《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例(草案)》(下稱草案)進行了第一次審議。市人大民族宗教僑務外事委員會(下稱民宗僑外委)向會議報告了對草案的初步審議意見,常委會組成人員也對草案提出了一些修改意見。
常委會第一次審議后,市人大法制委員會(下稱法制委)、常委會法工委及時組建草案修改專班,將草案在荊州日報、荊州人大網上全文公布;分別在洪湖、石首兩市召開江北、江南片8個縣市區參加的征求意見座談會;3次召開有市直相關部門專家及負責人參加的草案修改論證會;還通過網上搜索和個別聯系,進一步了解外地革命遺存保護立法工作情況。法工委對常委會的審議意見、民宗僑外委的初審意見和收集的意見建議進行梳理分析,對草案進行認真修改,形成草案修改稿。10月12日,法制委召開全體會議,對草案修改稿進行了統一審議。現將審議結果報告如下:
一、關于草案標題中的時空領域問題
民宗僑外委和部分常委會組成人員提出:“無論時間跨度,還是地域范圍,《條例(草案)》既不能涵蓋整個革命歷史時期,也不能涵蓋湘鄂西根據地的全部范圍”。“紀念設施和革命遺存是不同的兩個概念”,建議采用“‘革命遺址遺跡和紀念設施保護條例’的名稱”。法制委認為:
(一)有關時間跨度問題。湘鄂西蘇區時期確實不算長,但是,其留下的革命遺存占比卻非常高。市文化和旅游局提供的數據顯示:全市不可移動革命文物點(遺址群)共計211處,其中湘鄂西蘇區時期175處,占比高達82.9%,且集中分布在湘鄂西蘇區核心地帶的洪湖、監利、江陵3市縣。市史志研究中心提供的資料也顯示:全市各類革命遺址共計574處,其中湘鄂西蘇區時期475處,占比也高達82.8%。以上數據足以證明,湘鄂西蘇區革命文物、革命遺址在我市革命遺存中具有舉足輕重的份量。考慮到我市尚有17.1%的革命文物和17.2%的革命遺址不屬于湘鄂西蘇區時期,法制委建議,在草案第五章附則中,增加一條:“本市行政區域內其他時期革命遺存的保護和利用,參照本條例的規定執行”。(草案二審稿第四十條)
(二)有關法規標題問題。一是標題符合立法技術規范要求。《全國人大常委會立法技術規范》規定,法規的標題由效力范圍、規范事項、體例類別三部分組成。效力范圍是由制定地的管理權限所確定的,“中華人民共和國××法”規范的是中華人民共和國范圍內的事項。同理,本條例規范的是荊州市域范圍內的湘鄂西蘇區保護事項。草案第二條規定的“本市行政區域內湘鄂西蘇區革命遺存的認定、保護、管理和利用,適用本條例”,已經表明了這個問題。二是標題充分體現了荊州特色。“有特色”是制定地方性法規的三條標準之一。原中央黨史研究室副主任石仲泉評價,“湘鄂西蘇區對中國革命的偉大貢獻主要有三:黨領導創建的最早的大蘇區之一,中國工農紅軍和人民軍隊的發祥地之一,共和國的搖籃之一”。而荊州既是湘鄂西蘇區的發源地,又是湘鄂西蘇區的首府和中心所在地,還是毛澤東同志肯定的河湖港汊游擊戰的首創地。這是湘鄂西蘇區另外7塊根據地根本不能相比的。因此,在立法中打造湘鄂西蘇區紅色品牌,荊州當仁不讓。三是法規使用此類標題較為普遍。長江里程不到長江總長1/6的我省,正在制定《湖北省長江生態環境保護條例》;渤海老區涉及3省市,而山東濱州制定了渤海老區革命遺址遺跡保護條例;酉水河流經4省市,而恩施自治州2016年就制定了酉水河保護條例;占長湖總面積1/3的荊州制定的長湖保護條例也已施行。
(三)有關紀念設施問題。雖然紀念設施和革命遺存概念含義不同,但是,紀念設施是革命歷史、革命事件、英雄模范人物的衍生物。沒有后者,也就沒有紀念設施。上位法和外地法規基本未將其寫入標題。2018年5月1日施行的《中華人民共和國英雄烈士保護法》第八條就有對紀念設施的規定。目前,全國近10個設區的市制定的革命(或者紅色)遺址遺跡保護條例(都有紀念設施內容),只有江蘇鹽城的標題中使用了該用語。但是,為了突出對紀念設施的重點保護,法制委建議,將草案第三條第五項“其他革命遺址、遺跡及紀念設施”中的“紀念設施”單獨作為一項進行列舉,修改為“紀念園、紀念館、紀念碑、陳列館等紀念設施”。(草案二審稿第三條)
有常委會組成人員提出:建議在草案標題中加上“利用”二字。我市在制定古城保護條例、長湖保護條例中已遇到這個問題,省人大常委會回復,保護本身就有利用的成份,沒有保護也就沒有利用。此外,上位法和外地在保護性法律法規的標題中,極少有“利用”的表述。
二、關于將精神層面內容納入保護對象問題
民宗僑外委、部分常委會組成人員提出:革命遺存應當包括精神層面的內容。法制委建議,在保護對象中增加“反映革命歷史、體現革命精神的詩詞、歌曲、民謠、紀實等文藝作品”、“反映革命歷史的檔案”等內容。(草案二審稿第三條)
三、關于政府及部門職責問題
有常委會組成人員提出:草案中政府和部門職責沒有明顯區別。法制委認為,革命遺存保護和利用涉及部門眾多,在總則部分就責任主體作出規定,并在第二、三章中對有關部門的具體職責進行規定是可行的。同時建議,將市、縣兩級文化和旅游部門職責修改為“組織實施本行政區域內革命遺存的認定、保護、管理和利用工作”;將鄉鎮人民政府、街道辦事處職責修改為“在縣級文化和旅游等部門的指導下,履行對革命遺存的日常巡查、現場保護等職責,并督促村、居民委員會做好革命遺存保護相關工作”;村、居民委員會作為基層群眾自治組織,只能協助、配合基層政府和部門開展工作,沒有必要對其職責單獨列舉,故刪除此條款;增加民政、檔案、史志等相關部門和單位職責。(草案二審稿第六條、第七條)
四、關于保護管理和合理利用問題
民宗僑外委提出:草案中設立的行政審批事項要于法有據,不得減損公民、法人和其他社會組織權利或者增加其義務。法制委認為,革命遺存保護管理的具體措施,雖然可以設定行政許可,但要符合“放管服”改革要求。建議作以下修改:一是規定非國有革命遺存依法抵押、轉讓、拍賣或者改變用途,報市文化和旅游部門備案;二是在革命遺存建設控制地帶內進行工程建設的,僅工程設計方案應當征得縣級文化和旅游、退役軍人事務部門同意;三是刪除革命遺存修繕工程要由取得文物保護工程資質證書的單位承建的規定。(草案二審稿第十六條、第十八條、第二十四條)
有常委會組成人員提出:對非國有革命遺存,縣級人民政府可以通過與所有人達成產權轉移協議,以合理價格將非國有革命遺存收歸國有;在保護措施上要更具可操作性;要有計劃地對革命遺存進行修繕。法制委建議依據以下原則修改:一是進一步明確革命遺存的認定程序,將革命遺存的認定列為獨立條款;二是規定對列入保護名錄的不可移動革命遺存,應當根據其歷史價值和保護現狀,依法認定為市、縣文物保護單位或者申報更高級別的文物保護單位;三是加強對革命遺存精神層面的保護,規定禁止以任何形式歪曲革命遺存所反映的革命精神、貶損英雄烈士等革命人物形象;四是規定對檔案、文獻資料等革命遺存的保護措施;五是規定非國有革命遺存有損毀危險,縣級以上人民政府給予搶救性修繕的,所有權人應當支付相應的修繕費用。拒不支付的,縣級以上人民政府可以依法征收。(草案二審稿第十三條、第十四條、第二十條、第二十三條、第二十五條)
有常委會組成人員提出:要注重對革命遺存的發掘、整理和鼓勵、利用。法制委建議作以下修改:一是規定鼓勵公民、法人和其他社會組織對革命遺存進行理論研究和文藝創作,發掘其蘊含的湘鄂西蘇區革命精神和歷史價值;二是加強對反映革命歷史、革命精神、英雄人物事跡的文藝作品的知識產權保護;三是規定對革命遺存保護和利用工作中做出突出成績、貢獻的單位和個人,由市、縣兩級人民政府或者文化和旅游部門給予表彰、獎勵。(草案二審稿第三十三條、第三十四條)
五、關于法律責任問題
法制委認為,法律責任要根據草案具體禁止性行為來確定執法主體和責任內容,做到凡有禁止,必有罰則,而且應當有上位法依據。建議對違反草案第十九條第二項規定的行為,修改為由縣級應急管理部門依法進行處罰。同時,建議增加對行政機關在革命遺存保護中違法行使職權或者不作為,造成公益損害的,檢察機關應當提出檢察建議或者提起公益訴訟的規定。(草案二審稿第三十六條、第三十九條)
此外,還對草案中的其他一些條款進行了補充完善、刪減合并和文字修改。
法制委已經按照上述修改意見,提出《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例(草案二審稿)》。草案二審稿和以上報告,請予審議。
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